Исключительный успех, связанный с принятием Закона о хозяйственном регулировании, самого объемного и самого важного начиная с 2003 года, предал забвению ряд положений, которые не вошли в окончательный текст документа. Одно из самых глобальных предложений, выпавших еще на стадии первоначального обсуждения, касалось изменения муниципального налога – «арнона»: речь шла о том, чтобы в течение десяти лет повысить на 15 процентов муниципальный налог на жилье и снизить немедленно на 10 процентов налог на коммерческую недвижимость, чтобы попытаться исправить искаженную структуру стимулирования налога на недвижимость.
Сегодня налог на жилье – убыток, тогда как налог на коммерческую недвижимость весьма прибылен. В результате местные власти отказываются выдавать разрешения на строительство квартир, но планируют бесчисленные избыточные рабочие места, которые остаются незанятыми. Этот перекос – одна из основных причин, по которой невозможно справиться с жилищным кризисом.
Нежелание политиков изменить ситуацию вызывает особую тревогу. Взаимоотношения между центром и местными властями были и остаются одной из самых серьезных политических и экономических диспропорций в Израиле, и с момента создания государства ни одно из правительств не осмеливалось устранить обозначенный перекос.
Кстати, для тех, кто не знал или забыл: министерство внутренних дел по-прежнему контролирует местные власти в Израиле согласно Указу о муниципалитетах – постановлению времен британского мандата, которое ставило перед собой конкретную цель: сконцентрировать максимум власти в руках управляющих мандатом и оставить минимальные полномочия для «еврейских аборигенов»; с тех пор этот указ не менялся.
Министр внутренних дел Айелет Шакед – самый правый и консервативный представитель в «правительстве перемен» – обещает перемены в этом вопросе: правительство одобрило проект постановления о децентрализации полномочий местной власти. Это решение предполагает создание межведомственной группы под совместным руководством генерального директора министерства внутренних дел и генерального директора канцелярии премьер-министра, а также участие всех министерств, работающих с местными органами власти. В пояснительной записке к принятому решению приводятся различные доказательства, подтверждающие, почему Израиль должен решиться на децентрализацию, учитывая тот факт, что централизация верховной власти в стране не имеет себе равных.
Бюджет местного самоуправления в Израиле составляет всего 6 процентов ВВП по сравнению со средним показателем в 16 процентов в странах OECD. Налоги на местах составляют лишь 10 процентов от всех налоговых поступлений в Израиле по сравнению с 31 процентом в развитых странах. И хуже всего то, что структура местного налогообложения также определяется правительством – 95 процентов всех налогов на местном уровне. За исключением Австрии, где этот показатель составляет 68 процентов, во всех других развитых странах правительство контролирует максимум 20 процентов местного налогообложения.
Все вышесказанное иллюстрируется историческим перекосом в сражениях за муниципальный налог: в 1985 году в соответствии с принятой программой стабилизации муниципальные налоги были заморожены, и с тех пор министры финансов и внутренних дел самостоятельно утверждали буквально каждую запятую в этих налогах, и ни один город в Израиле сегодня не имеет права увеличивать или уменьшать этот налог без непосредственного разрешения упомянутых министров. Другими словами, муниципальный налог – налог, национализированный правительством. И это означает, что даже самый простой шаг к управленческой автономии – контроль над доходами от получения налога – не доступен местным органам власти.
Правительство гигантов и 257 гномов
Но это еще не все о централизации. Есть еще один беспрецедентный показатель: 257 муниципалитетов – половина всех местных властей в стране с населением 9 миллионов человек – насчитывают в своих границах менее 15 тысяч жителей. Это говорит об ослабленной власти, которая вряд ли могла бы существовать с экономической точки зрения без массивной помощи со стороны государства. То есть на практике управляет государством правительство великанов, вокруг которого суетятся 257 лилипутов.
Ущерб от этой странной конструкции весьма велик и чреват последствиями не только для жилищного строительства. Это еще и ущерб демократическим принципам; местные власти, которые наиболее тесно соприкасаются с гражданами и наилучшим образом представляют их интересы, практически лишены полномочий. Но это и экономический ущерб; длинная рука государственного надзора, пытающаяся регулировать проблемы образования в Рахате и надзирать за всеми вывесками в Кирьят-Шмоне, не может быть эффективной. В период кризиса, вызванного коронавирусом, это проявилось в настоящем хаосе, который ознаменовался потерей государственного контроля на местах.
Ущерб характеризуется и социальными сбоями; неравенство в Израиле начинается с той пропасти, которая лежит между различными муниципалитетами. Пока на одного ученика приходится образовательный бюджет в три раза больший, чем на другого, потому что первый живет в городе, где власть устойчива и прекрасна финансируется, социальные проблемы не будут устранены.
К этому следует добавить и исключительную гомогенность местных властей: 88 процентов местных властей полностью гомогенны, что приводит, как известно, к разделению израильского общества на четыре отдельных племени (светские, харедим, «вязаные кипы» и нацменьшинства. – Прим. «Детали»), которые не общаются друг с другом.
Когда наступает момент истины, министры исчезают
Искажение структуры местного самоуправления и разделения полномочий между ним и правительством – одна из самых сложных стратегических проблем Израиля. Шакед и премьер-министр Нафтали Беннет обратили внимание на это искажение, и впервые, как уже было сказано, создается межведомственная комиссия, чтобы попытаться каким-то образом исправить нелепую ситуацию.
Однако вопрос в том, как далеко заведет это благородное намерение. Легкость, с которой было отвергнуто предложение о повышении муниципального налога, не единственный тревожный знак в деятельности «правительства перемен». Еще одно важное предложение, связанное с децентрализацией, – передача полномочий министерства транспорта местным властям при условии создания специального Управления, – было исключено на ранних стадиях из Закона о хозяйственном регулировании.
Кроме того, министр образования Ифат Шаша-Битон постоянно говорит о необходимости децентрализации Управления образования, но, помимо выступлений, никаких реальных действий не предпринимает. В «посткоронный» период, после того как Израиль доказал полную неспособность справиться с кризисом централизованно, всем стало ясно, что децентрализация власти – лучшее из всего, что можно придумать. Однако, когда наступает момент истины, министры исчезают, поскольку им нужно отказаться от абсолютной власти.
Более того, помимо вопроса, какие полномочия будут децентрализованы – если вообще будут, важнейший вопрос заключается в том, как это сделать.
Правительству проще всего принять решение о делегировании ряда полномочий каждого своего министерства местным властям в зависимости от качества управления этих самых властей: сильные органы самоуправления получат больше полномочий, слабые – меньше. Но подобного рода подход – наихудший из всех, что можно себе только представить. Комиссия, созданная предыдущим министром внутренних дел Арье Дери, указала на корневую суть проблемы местного самоуправления в Израиле, где попросту зияют колоссальные бреши, одни из самых больших в мире. Децентрализация, которая сыграет на руку сильным и не слишком поддержит слабых, лишь усугубит неравенство.
Комиссия, инициированная Дери, предложила радикальное решение – создание принципиально иного управления, регионального, которое бы управляло всеми местными властями в подчиненном ему регионе, будучи наделенным переданными от правительства полномочиями.
Фактически это и есть настоящая революция и изменение демократической структуры Израиля таким образом, что регионы становятся центром государственный власти, объединяя под собой как сильные, так и слабые муниципальные структуры, причем самые разнообразные – арабские и еврейские, сельские и городские, что поможет, безусловно, залатать существующие бреши.
Станет ли новая межведомственная комиссия рассматривать это революционное предложение? Сомневаюсь. Предполагается, что в лучшем случае будет рекомендовано распределить полномочия между региональными кластерами – добровольным объединением властей в определенном районе для совместного управления инфраструктурой. Остается надеяться, что по крайней мере это произойдет, поскольку укрепление «регионализма» жизненно необходимо, если Израиль хочет хотя бы приступить к устранению существующих пробелов и глубоких внутренних противоречий.
Мейрав Арлозоров, TheMarker, М.К. На снимке: министр внутренних дел Айелет Шакед. Фото: Охад Цвигенберг √